[정인택의 부동산돋보기] 임대주택 다시 보기 ⑧해외 공공임대주택 유형 및 재원 조달구조

앞서 임대주택 연재분에서는 해외 공공임대주택 정책의 변천과정을 살펴봤다. 우리나라에 처음 들어온 공공임대주택 개념은 일본의 정책이 그대로 들어온 상태로 아직 다른 국가들의 정책과 비교 시 미흡한 수준이다. 외국의 공공임대주택은 우리나라보다 약 100년 전부터 시작되어 실제 그 격차가 크기도 하다.
해외 공공임대주택-이원적 혹은 다원적
임대주택은 개념상 크게 둘로 나눌 수가 있다. 그 하나는 ‘이원적 임대주택’이고, 또 다른 하나는 ‘다원적 임대주택’이다.

‘이원적 임대주택’이란 사회 경제적 계층을 둘로 나누어서 기준을 정한 후 기준 이하의 사회 경제적 약자인 저소득층에게만 임대주택 선택 기회를 주는 제도이다. 정해진 일정 기준을 조금만 초과하는 소득이나 재산이 있어도 선택의 기회조차 주지 않는다.

국가별로는 우리나라가 이원적 임대주택 시장 국가이며 영국, 미국, 캐나다, 호주, 일본 등도 여기에 속한다.

반면 ‘다원적 임대주택’은 재산이나 소득에 따르는 제한을 두지 않는 것이다. 사회 어느 층 국민이라도 본인 소유주택이 있다고 해도 임대주택 선택이 가능한 제도이다.

불특정인이 본인의 취향과 형편에 따라 선택하기 때문에 임대주택이라는 사회적 편견과 위축이 전혀 없다. 의사, 변호사, 교수, 기업의 임원 등 누구라도 임대주택을 선택할 수 있으며 입·퇴출도 자유롭게 할 수 있는 제도이다. 다원적 임대주택 시장의 대표적인 국가는 네덜란드, 스웨덴, 덴마크, 독일 등이다.

이원적 임대주택 시장의 대표 국가와 다원적 임대주택의 세부적 각 항목을 비교해보면, 2010년 기준 1인당 GDP가 우리나라만 2만8705$로 대상 비교국가 중 가장 낮으며, 그 외의 국가는 모두 3만5000$ 이상의 국가들이다.

2008년 기준 국가별 주택보급률은 이원적 임대주택 국가의 경우 영국 102.1%, 미국 115.9%, 캐나다 107.2%, 호주 105.3%, 일본 116.2%이며, 한국도 101.9%로 대상 국가전부가 100% 이상으로 조사됐다.

다원적 임대주택 국가의 주택보급률은 네덜란드 97.2%, 스웨덴 98.9%, 덴마크 105.2%, 오스트리아 100%, 독일 98.0%로 이원적 임대주택 시장 국가와 달리 쉽게 이해하기 어려운 결과가 도출되어 있다.

국가별 자가 점유율은 2008년 기준으로 이원적 임대주택 시장 국가의 평균은 65.08%이다. 우리나라의 자가 점유율은 58.6%로 평균보다 낮은 편이다.

다원적 임대주택 시장 국가의 평균은 48.8%로 이원적 임대주택 시장 국가보다 무려 17% 정도 자가 점유율이 낮다. 즉 주택은 ‘주거’가 주요 목적으로 ‘소유’용이 아니라는 개념을 짐작할 수 있게 한다. 특히 우리나라처럼 주택이 재산 증식의 목적은 절대 아니라는 서구 선진국의 주택 형태인 것.

임대주택 중 공공임대주택 비중을 2009년 기준으로 보면 영국 53%, 미국 3%, 캐나다 17%, 호주 15%, 일본 16%, 한국 10%이다. 영국이 특이하게 공공임대 주택 비율이 월등하게 높은 이유는 100년 전통의 임대주택의 선도 국가이기 때문으로 유추된다.

다원적 임대주택 시장 국가는 네덜란드 75%, 스웨덴 46%, 덴마크 51%, 오스트리아 59%, 독일 9%로 이원적 임대주택 시장 국가에 비해 임대주택 중 공공임대주택 비율이 한국 수준인 독일만 제외하고 월등하게 높아 역시 복지국가임을 여실히 보여준다.

사업주체와 재원조달 구조-정부 혹은 민간

해외 공공임대주택에 대한 건설 자금 지원형태는 여러 가지 방식으로 복합지원되고 있다.

직접적인 정부보조의 경우 대부분의 유럽국가 및 일본은 정부로부터 사전에 보조를 받는 형태다. 싱가포르와 홍콩은 사후 정부 보조를 받는 경우이나 건설 및 운영관리로 인한 손실보전은 손실 규모에 따라 정부가 전액 보조해준다.

기금 융자 또는 민간 금융기간을 통해 장기 저리 융자 방식은 핀란드, 네덜란드, 프랑스, 오스트리아 등이 정부의 공적 자금(public fund)으로 활용을 하고 있고, 독일, 네덜란드, 영국, 핀란드 등은 민간 금융기관으로부터 30년~50년의 기간과 1~2%의 이자 조건으로 자금 조달을 받아 사업을 진행하고 있다.

또한 덴마크, 독일, 핀란드 등에서는 금융기관이 채권을 발행해 그 자금을 공공 임대주택 사업주체에게 대출하는 형식으로 재원 조달이 되고 있다.

프랑스와 미국의 경우에는 정부 또는 사업주체가 직접 ABS를 발행해 사업자금을 조달했으나, 1960년대와 1970년대 공공임대주택 건설 집중기에는 총 건설 자금의 30~40%를 지원했으나 어느 정도 재고 확보 후에는 정부 지원 비율이 점차 감소하는 모습을 보였다.
1990년 이후 대부분의 국가들은 정부의 직접 재정 지원 비율을 줄이고 자본시장을 활용해 자금을 조달했고, 대신 사업주체의 자금조달을 원활히 하기위해 정부의 보증을 지원받기도 했다.

2000년 이후 교차보조형 기조와 자립재정 강조 차원에서 self-financing를 강조해 정착했다.

외국 국가별 재원공급 주체를 분석해 보면 영국과 덴마크, 네덜란드는 지자체(Local Authorities) 1~5% 정도이고 주택조합(housing association)과 민간 등록업체가 나머지 95~99%로 재원공급 주체가 되고 있다.

독일과 스웨덴은 시영 주택건설업체가 재원공급 주체가 되며 프랑스는 지자체 50%, 건설업체 40%, 기타 10%로 재원조달 주체가 분산되고 일본도 지자체, 지방주택공급공사, 도시재생기구(구 도시기반공사), 특정 우량 임대주택 및 고령자용 우량임대주택 등으로 주체가 다양화되어 있고 미국의 경우 대부분이 공공주택청(PHA, Public Housing Authority)이 공공임대주택의 재원공급 주체가 되고 있다.

사회주택에서 각종 종교단체, 자선단체, 공장주 등 민간 비영리 단체가 참여하는 방식을 뿌리 내려 최초 민간 주도적 개발을 시작하고 있다. 이 단체들은 정부에 등록해 운영하고 있으며, 일부는 정부로부터 재정 지원을 받기도 하면서 임대료에 대해서는 정부의 규제를 받고 있다.

유럽 국가들에서는 정부보조 기능이 강화됨에 따라 민간 자본 의존도 높아졌다. 영국의 경우는 운영상의 결손을 정부가 지원해 주면서 임대료수입, 지출, 이자, 유지관리비 등을 감안하여 정부가 상한선을 결정한다.

미국은 유럽과는 달리 1998년에 Public Housing Capital Fund를 설립해 건물 개보수까지 비용지원을 하고 있다.

[자문 JNK 개발원 정인택 원장 / 정리 이미연 기자]

[참고] 정인택 원장은 現 JNK 개발원 원장으로 사단법인 도시경영 포럼 부회장과 前 서울시 도시정비과, 한국토지공사 본부장 등을 역임했다.