"대통령 유고 시 잔여임기 국회의장이 하는 게 합당" 이상돈 중앙대 법대 명예교수 [시사스페셜-정운갑의 집중분석]

이상돈 “대통령 유고 시 잔여임기 국회의장이 하는 게 합당”
“국무총리, 대통령 임명-국회 동의 했지만 민주적 정당성 떨어져”
“의료대란, 이것처럼 심각한 문제 없어…해결 난망”
“1년 동안 방치 이해 안 돼, 3,4년 뒤 군의관 없어”
“아마 세계서 가장 바쁜 헌법재판소, 최근 부쩍 젊어져”
“헌재 권위 무너지면 안 돼, 지나치게 치우친 사람 자제해야”
“헌재 배심재판 같아서 잘못, 일반재판과 달리 거시적이어야”
“선거 임박해 대통령제 정권 구조 바꾸는 개헌 못해”



■ 프로그램: MBN 정운갑의 집중분석 (시사스페셜)
■ 방송일 : 2025년 2월 9일 (일요일) 오후 3시 30분
■ 진 행 : 정운갑 앵커 (논설실장)
■ 출연자 : 이상돈 중앙대학교 법과대학 명예교수

**기사 인용 시 ‘MBN 정운갑의 집중분석(시사스페셜)’ 출처를 반드시 밝혀주시길 바랍니다.

정운갑 > 12?3 계엄 사태로 국정이 파탄 지경에 이르면서, 의정 갈등과 민생 등 중요한 현안 논의가 제대로 진행되지 못하고 있습니다. 혼란한 상황 수습에 속도를 내야 할 텐데요. 이상돈 중앙대학교 법과대학 명예교수와 얘기 나눠보겠습니다. 이 교수님, 안녕하십니까.

이상돈 > 안녕하세요.

정운갑 > 네, 오랜만에 나오셨습니다. 오래전부터 의대 증원 문제를 지적해 오셨기에 그 문제부터 짚어보겠습니다. 지난해 말에는 “의료 대란을 수습하지 못해 의대생을 뽑는 게 문제가 될 경우, 정권이 무너질 만한 사안이다” 이렇게 경고한 바 있습니다. 지금 여전히 정부와 의료계 갈등이 이어지고 있는데요. 이 문제는 어떻게 풀어야 합니까?

이상돈 > 풀 수 있는 방안이 현재 거의 없죠.

이상돈 > 그래서 이제 2025년 개학이 이제 3월 닥쳐왔는데 이제 얼마 안 남았지 않습니까? 그럼 과연 개강을 할 수 있을지가 굉장히 의심스럽죠. 그래서 심지어 개강을 늦춘다는 얘기도 나오고 또 어떤 의료계 종사인께서는 ‘신입생들이 안식년을 가져야 된다.’ 그거 뭐냐 하면은 이번에 신입생들이 웬만하면 요즘 휴학하고 남학생들은 군대 갔다 오고 그러지 않는 한 이거 도대체 개강도 할 수 없다 뭐 이런 상황이 돼버렸습니다. 그런데요. 이게 작년 한 6월부터는 이게 이미 예고가 된 겁니다. 예고가 됐는데 어느 누구도 이걸 이렇게 심각하게 받아들이지 않고 해결하려고 그러지 않아 왔죠. 그리고 지금 시기적으로 굉장히 나쁜 게요. 지금 이런 정치적인 와중에 이제 아무래도 이것은 현재 장관들이 이거 할 수가 없잖아요. 그렇다고 장관을 바꿀 수도 없고. 결국에는 다음번에 들어오는 정권이 이제 새로운 장관을 임명해서 이걸 다뤄야 되는데, 이거 대충 우리가 짐작할 때는 뭐 대선이 한 5월 초나 중순 될 것 같고 개학하고 나면 한 달은 가지 않겠습니까? 그러면 1학기가 다 가버리는 거죠. 그러면 또 1년이 공백이 되는 겁니다. 이렇게 되면은 금년에 이제 매년 3천 명 나오는 의사가 300명밖에 안 나왔는데, 내년도 이렇게 되지 않겠습니까? 그러면 이거 뭐 우리나라는 지금 뭐 이것처럼 심각한 문제가 없어요. 이건 뭐 해결할 길이 참 제가 볼 때는 참 난망이라고 봅니다.

정운갑 > 의대 정원 문제로 의정 갈등을 빚은 지난 1년 동안 가장 큰 문제라면 의료 공백입니다. 최근 사망자가 증가하는 지표가 나오고 있고 또 수술 건수도 크게 줄었다고 하는데요. 의료 공백 문제는 어떻게 보고 계세요?

이상돈 > 이게 보통 문제가 아니죠. 우리나라 의료계가 갖고 있는 구조적인 문제도 있었는데, 그것이 이제 이런 상황에서 터지니까 보통 문제가 아니고 소위 이제 필수 의료 응급 의료가 거진 뭐 붕괴될 지경이 됐고. 그리고 또 하나는 의대생들이 휴학하고 나서 남학생 지금 의대생은 남, 여학생이 거의 1 대 1입니다. 그래서 남학생들이 병역에 해당되는 사람들이 다들 휴학하고 군대를 갔어요. 미리 사병 가면은 1년 남짓밖에 안 되지 않습니까? 군이 안 가면 3년을 꼼빡하지 않습니까? 그런데 그게 뭐냐 그러면 이렇게 되면 3~4년 후에는 우리나라 군대에 군의관이 없는 거죠. 군의관이 없고 군의관이 없게 되면은 이제 군의관이 예비역 장교가 되지 않습니까? 제대하면 전쟁이 발생하거나 하게 되면은 그 예비역 군의관들이 소집이 돼서 그래서 군대가 있고 전쟁에 대비하는 건데 이 대한민국 군대는 군의관이 없는 군대가 돼 버렸어요. 근데 난 그래서 이렇게 심각한 문제를 지난 한 해 동안에 이렇게 방치했다는 게 정말 저는 도저히 이해가 안 됩니다. 쉽게 수습할 방법이 없어요.

정운갑 > 12?3 비상계엄 사태 역시 의료계 갈등도 한 원인이 됐다고 보세요?

이상돈 > 큰 원인은 아닐 겁니다. 그런데 이제 거기에 이제 포고령 중에…

정운갑 > 네 언급이 됐었지요.

이상돈 > 이거 보면 아마도 의료계에서 의대생과 전공의들이 정부의 반기를 든 것을 굉장히 괘씸하게 봤던 거죠. 그러니까 뭐 그런 시각을 갖고 있었으니까 지금까지 온 거죠.

정운갑 > 윤석열 대통령 탄핵 심판과 관련해 헌법재판소에 관심이 쏠려 있습니다. 지금 여권 일각에서는 재판관 개인의 정치적 성향 등을 놓고 공격하기도 하는데요. 헌법재판관 구성과 관련해서 너무 젊다고 지적한 바 있습니다. 헌법재판관 임명에 문제가 있다고 보시는지요?

이상돈 > 우리나라 헌법재판소가 말이죠. 아마 세계에서 가장 바쁜 헌법재판소일 겁니다. 그 87년 개헌 때 헌법재판소를 도입할 때 헌법재판소가 이렇게 사건이 만연한 건 예상하는 사람이 아무도 없었어요. 초기에는 비상임 재판관을 뒀어요. 사건이 워낙 없어서 그것은 이제 우리나라가 소송 왕국이 돼버렸지 않습니까? 그 우리나라 대법원도 무조건 상고해서 재판에 맞는 식으로 헌법재판소도 헌법 소원 온갖 게 올라와서 너무 많기 때문에 그리고 9명의 헌법재판관이 이걸 감당하기가 어렵습니다. 그래서 독일이나 또 이탈리아, 오스트리아 같은 데가 헌법재판소에 있는 나라인데 거기는 다 16명, 15명씩 있어요. 사건도 우리보다 적습니다. 그리고 그 나라나 우리나 헌법재판관들의 정년이 대충 68세~70세이기 때문에 그것은 뭘 의미하느냐. 그래도 좀 경륜이 있는 사람들 세상을 좀 겪어보고, 그리고 이러한 사태를 갖다가 좀 멀리 볼 수 있는 사람들이 재판관이 돼서 아마도 법률가로서는 헌법재판관을 하게 되면 이제 그것이 그 사람의 마지막 커리어가 된다고 봤는데. 우리도 헌법재판소도 초기에는 좀 90년대까지는 그랬습니다. 그런데 최근에 부쩍 젊어져서 상당히 놀라는 사람들이 많이 있을 겁니다. 그래서 지방법원이 부장판사급이 별안간 헌법재판관이 된다는 것은 세계적으로 좀 예가 없는 거고. 또 하나는 이건 이제 국회하고 대통령이 임명하는 그 구성은 대개 의회가 많이 임명합니다. 미국도 마찬가지고 독일도 상원 하원이 똑같이 임명합니다. 뭐 그렇게 되면 아무래도 그 정당에 추천하게 되면 그 정당의 어떤 뭐 색깔이랄까 정책을 이념에 좀 부응하는 사람은 추천하죠. 그런데 그렇다 하더라도 좀 지나치게 한쪽으로 치우친 사람은 그 자제를 하는 게 맞습니다. 그래서 그런 면도 있고 그래서 특히 좀 우려하는 것은 이 헌법재판소에 대해서 이렇게 신랄하게 뭐 없애야 한다, 부셔야 한다 이런 말이 나와서 저는 그 헌재의 권위가 이렇게 되면은 참 난 문제라고 봅니다.

정운갑 > 그러니까요. 일각에서는 최고의 사법기관인 헌법재판소에 대한 신뢰도 문제를 제기하기도 합니다. 졸속 재판이다, 성급하다 이런 지적인데요. 이에 대해서 도를 넘는 헌재 흔들기 아니냐면서 탄핵 심판 불복을 위한 것 아니냐, 이런 지적이 나오는데요. 이 같은 논란의 배경은 무엇이라고 보는지요?

이상돈 > 그건 뭐 우리 사회가 또 우리 정치가 양극화되지 않았습니까? 그리고서 뭐 정치권이 어떤 사회 통합을 지향하기보다는 계속 분열하고, 또 극단적인 그것을 내세워서 자기 지지를 공고히 하는 데서 양쪽이 다 그랬기 때문이고. 또 우리나라 여론에서도 중간층이 상당히 좀 오히려 늘어나는 게 아니라 좀 오히려 위축되는 이런 분위기도 있고 여러 가지가 있는데, 저는 그 헌법재판소가 졸속 재판이라는 말이 나오는 것도 좀 일리도 있다고 봅니다. 왜냐, 사건이 너무 많아요. 탄핵도 너무 많고. 그리고 또 우리가 이 탄핵을 또 우리나라처럼 이렇게 뭐 쉽게 하고 하는 나라도 거의 없습니다. 그런데 거기는 또 이유가 있어요. 우리가 87년에 개헌할 때 우리가 저 좀 너무나 간과한 게 있어요. 대통령을 탄핵할 때는 그 국회 정족수가 3분의 2인데, 다른 국무위원이나 등등은 과반수거든요. 그런데 국회에서 국무위원 해임 건의 대통령한테 건의하니까 대통령이 해도 되는 거 안 봐도 되는 거예요. 그것도 똑같이 재적 과반수예요. 뭐가 잘못된 거죠. 그러니까 그때는 탄핵 같은 걸 이렇게 하리라고 예상을 안 했기 때문에 그랬는데 재적 과반수가 탄핵할 수 있으니까 탄핵이 너무 쉽게 되는 거죠. 그래서 우리가 87년 개헌이 그때 좀 간과했던 것이 오늘날에 이런 탄핵 남발 또 헌재 구성이랄까 이런 것에 대해서도 좀 이런 소지를 둔 것이 아닌가 하는 이런 생각을 합니다. 그래서 그 당시에는 뭐 그렇게까지 예상을 못 했죠.

정운갑 > 네. 헌법재판관은 앞서 말씀하신 대로 대통령과 국회, 대법원장 추천 각각 3인으로 구성이 되는데요. 이 자체를 지금 흔들 수는 없어 보이고요. 정치적으로 민감한 상황에서 헌법재판관들 어떤 역할을 해야 한다고 보세요?

이상돈 > 헌법재판관, 헌법에 충실하게 사안을 다루는 겁니다. 그리고 헌법재판은 다른 일반 재판과는 좀 다르고 좀 거시적인 것이죠. 그리고 그 형사 재판과는 좀 달라야 하는데 요새 탄핵안 심리하는 거 보면 마치 무슨 배심 재판하는 것 같아서 이건 굉장히 좀 저는 잘못됐다고 봅니다. 그래서 이게 탄핵을 할 것 같으면은 탄핵을 주장하는 측과 안 주장하는 측이 정교하게 어떤 논리를 세워서 문서를 만들어서 헌법재판관들이 일단 그걸로 충실하게 보고해야 되는데, 우리는 굉장히 빨리 탄핵 결의를 했고 이 시간도 없고 하니까 이게 마치 형사 재판같이 이렇게 탄핵 심판하는 것은 상당히 좀 세계적으로도 없는 경우라고 보고 또 탄핵이 또 너무 많잖아요. 그래서 우리나라 이게 도대체 이게 우리 사회가 어디로 가는지 좀 걱정하지 않을 수가 없어요.

정운갑 > 조기 대선이 가시화하면서 앞서도 잠깐 말씀하셨습니다만 개헌에 대한 얘기가 나오고 있습니다. 4년 중임제, 의원내각제 등 권력구조 개편에서부터 선거제 개편도 거론되는데요. 이게 물리적으로 시간이 가능하겠느냐 이런 반론이 있습니다. 개헌 문제는 어떻게 방향을 잡아야 할까요?

이상돈 > 그건 물리적으로 시간이 안 되죠. 그리고 개헌 논의하게 되면 그 논의가 간단하게 끝나지는 않습니다. 그래서 그리고 또 뭐 중임제는 중임제대로 또 결정이 많이 있는 거고. 그래서 우리가 그 저기 87년 개헌 때 왜 단임을 했겠습니까? 중임하니까 장기 독재하더라, 그래서 한 거 아닙니까? 그러니까 장단점이 있는 거고 오늘날의 어떤 우리나라 정치의 파행적인 모습이 단임제 때문이다? 저는 그렇게 보지는 않습니다. 그래서 미국도 대통령 중임하는 대통령이 많지만 두 번째 임기가 첫 번째 임기보다 잘했다고 평가받는 대통령은 제가 알고 있기는 로널드 레이건 정도나 있을까. 루스벨트하고 프랭크, 루스벨트 대개 두 번째가 다 못합니다. 그리고 단임 대통령도 훌륭한 사람이 많아요. 그 아버지 부시 단임했지만 얼마나 훌륭했습니까? 그래서 저는 그것은 논점이 아니고 제가 또 느끼는 것은 우리가 그때 개헌 87년 개헌할 때도 저는 그때 이미 이제 학회 간사도 했으니까 대통령 유고 시에 대해서도 부통령이 있어야 하는 게 아니냐.

정운갑 > 부통령제 말씀하셨어요.

이상돈 > 네. 그런 게 상당히 있는데 그 당시 김영삼, 김대중, 노태우 세 유력 후보가 다 그걸 원치 않았어요. 그래서 이제 헌법에 있는 게 대통령의 유고가 궐위가 생기면 60일 내에 후임을 뽑게 되어 있지 않습니까? 60일 동안에 뽑는다는 게 그 조항이 어디서 나왔느냐 유신헌법하고 5공 헌법이에요. 그때는 대통령 선출이 체육관 선거거든요. 60일이면 충분히 하죠. 지금 60일 이거 할 수 있습니까? 탄핵이 2~3개월 가니까 그나마 경선도 하고 하지 않습니까? 그러니까 우리 헌법 구조가 그게 잘못됐고 그래서 이제 우리가 이제 대통령이 유고했을 경우에 이제 부통령 없는 경우에 아마도 좀 소망스럽기는 뭐 새로운 새 임기 대통령을 뽑기보다는 잔여 임기를 예를 들면 국회의장이 하는 거 그냥 그게 합당하다고 봅니다.

정운갑 > (대통령 유고 시) 잔여 임기는 국회의장이요?

이상돈 > 네. 국회의장이 그런데 왜냐하면 국무총리는 대통령이 임명하고 물론 국회의 동의를 했지만 민주적 정당성이 떨어지죠. 그 미국에는 이제 부통령의 자녀인 되지 않았습니까? 그런데 미국 부통령은 동시에 상원 의장이기도 하죠. 그러니까 민주적 정당성이 확실하지 않습니까? 그래서 우리가 지금 돌이켜 보면 그 당시 우리가 개헌 때 설마 대통령이 유고가 생기겠느냐, 설마 탄핵을 하겠느냐. 완전히 설마 때문에 이렇게 된 거예요. 그래서 지금 제가 지금 돌려보면 그 당시 아 정말 이게 헌법을 만들고 개정할 때는 모든 경우의 수를 대비해서 해야 하는데, 그래서 오늘날에 이 혼란스러운 정치 사태가 됐는데 87년 개헌에 이런 게 좀 미비한 게 상당히 빌미를 줬다 저는 이런 생각을 하고 반성합니다.

정운갑 > 지금이라도 미국처럼 러닝메이트로 부통령을 같이 뽑는 게 필요하다고 보십니까?

이상돈 > 그게 이제 단임제에서 러닝 매트를 하게 되면요. 예를 들면 단임 4년하고 언론 하게 되면 그런데 부통령이 그 순간에 차기가 돼 버리잖아요. 그런 문제가 있어요. 그 미국 쪽에 중임하게 되면 안 그러는데 저는 그래서 이제 4년 단임 대통령제 같은 경우 할 때는 그 유고 시의 잔여 임기를 국회의장이 하는 게 나는 제일 합당하다고 봅니다. 국회의장은 민주적 정당성이 확실하지 않습니까?

정운갑 > 개헌을 추진한다면 절차와 일정은 어떻게 해야 할까요? 뭐 조기 대선이 실시될 경우에 새 대통령의 역할이 중요해 보이는데요?

이상돈 > 항상 개헌 얘기 나오게 되면 항상 대선이 있고 대선이 있으면 유력 주자가 있습니다. 그래서 유력 주자가 반대하면 안 되는 게 20대 국회에서도 그 당시에는 지금은 국민의힘 당시는 자유한국당이라고 불렀나요? 거기서 이제 분권형 또는 의원내각제, 이원집정부제 하자고 그랬고. 또 국민의당에서도 당론은 분권형 뭐 이렇게 됐지만은 차기 유력 주자라고 했던 문재인 당시 후보나 안철수 후보가 이게 무슨 얘기냐, 내가 대통령이 되는데 그럼 뭐 그냥 물 건너간 거죠. 지난번에는 윤석열 후보가 유력했으니까 그 당시 그 박병석 국회의장이 또 개헌 얘기 이거 이게 맨날 쳇바퀴 같은 거 안 된다고 했지만 당시 유력 주주가 있으니까 그거 다 안 됐지 않습니까? 지금은 똑같죠. 그래서 아 이거 저 선거 임박해서는 대통령제 정권 구조 바꾸는 거 개헌을 못 합니다.

정운갑 > 정치권 대립이 격화하고 있습니다. 특히 이번 정부 들어서 정치가 있었을까 싶을 정도인데요. 근본 원인은 무엇이라고 보십니까?

이상돈 > 근본 원인은 뭐 이 정부 예를 들면 윤석열 정부 책임도 있지만 문재인 정부 책임도 상당히 크다고 봅니다. 그래서 제가 국회에 있었던 20대 국회에서는 어느 한 정당도 국회 과반수가 없었지 않습니까? 그래서 당시 문재인 대통령도 그 당시 대선 공약의 제일 큰 게 자기는 국민 대통합을 이루겠다고 그랬어요. 그리고 20대 국회 동안에는 대통합을 하기를 원해서가 아니라 민주당이 과반수를 못 했기 때문에 통합 정치를 하지 않을 수가 없었잖아요. 그런데 21대 국회에서 민주당의 대승이었지 않습니까? 그다음부터 일방적으로 갔죠. 그랬기 때문에 좀 대통령 선거에서 승리한 대통령이 참 좀 길게 보고 넓게 보고 좀 그래야 하는데 그게 안 되는 것 같습니다.

정운갑 > 그러면요, 이미 벌어질 대로 벌어진 여야의 거리를 좀 좁힐 수 있는 방안은 없습니까?

이상돈 > 뭐 그거 있다면야. 그런데 문제는 제가 걱정하는 것은 이런 것이 어느 나라나 대립도 있고 뭐 하지만 우리가 좀 이게 좀 지나치게 심화되는 게 아니냐. 그리고 언론도 마찬가지고 나는 이게 언론의 지형도 굉장히 나빠졌어요.

정운갑 > 각 정파를 대변 하는 것 아니냐는 지적도 나오고요.

이상돈 > 네, 그렇죠. 더군다나 유튜브나 뭐 다른 대체 말하자면 사적인 그런 사실상 언론 고시를 하는 데에서도 양극화돼 있고 또 그렇게 해야만 이른바 구독자도 늘고 이른바 다 되지 않았습니까? 그래서 이건 여러 가지 문제가 누적돼 온 건데, 그래서 이렇게 가서 과연 어디로 가는 것인가. 우리 정치 우리 사회가 어디로 향해 가는 것인가에 대해서 좀 걱정하지 않을 수가 없습니다.

정운갑 > 탄핵이 남발되고 있다는 점도 언급한 바 있습니다. 이 문제는 대통령의 거부권 행사와 같이 생각해 봐야 할 텐데요. 정치권의 탄핵 절차 또 대통령의 거부권 문제는 어떻게 보고 계세요?

이상돈 > 그런데 대통령 거부권은 대통령제에서 그러니까 이제 견제와 균형이니까 할 수 있는 거죠. 그런데 그렇게 대통령이 거부권을 하더라도 어느 정도 거부권을 행사할 수 있는 게 있고 할 수 없는 게 있지 않습니까? 더군다나 윤석열 대통령은 처음부터 국회의 소수당이 안고 탄생하지 않았습니까? 그러면 거부권 행사할 것도 행사할 것 있지만 그건 다른 것들은 야당과 좀 의논을 하고 토론하고 합의를 하고 그런 모습을 보여야 하는데, 그걸 보이지 못했잖아요. 나는 그래서 윤석열 대통령이 지난번 그 총선에 대승을 할 수 있는 무슨 묘책이 있는가 했는데 제가 볼 때는 그런 게 없었거든요. 그리고 현재 그 선거법과 같으면은 수도권하고 충청권이 특히 경기도 남부와 충청권이 있고 거기가 과거에 국민이 말하자면 한나라당 새누리당의 지지 기반이었죠. 거기를 지금 선거 때마다 계속 잃어버렸어요. 지금 말하자면 보수 여권에서 나는 그래서 그런 것이 지금 보수 정당한테 상당히 불리하기 때문에 그런 불리한 여건을 안고 있으면 대통령이 됐다 하더라도 이렇게 대립적으로 가면 안 되잖아요. 꼭 지켜야 할 건 지키더라도 다른 건 하고 가급적이면 자기 인사권을 하더라도 가급적이면 그래도 같은 정책이나 이념이 있더라도 비교적 야당이 좀 수긍할 수 있는 내야만 되지 않습니까? 그러니까 저는 뭐 이런 양쪽에 책임이 많고 또 특히 문재인 대통령의 말기에 인사도 그런 면이 많았습니다.

정운갑 > 예년 기온을 크게 밑도는 한파가 이어지는 가운데 전국 역시 꽁꽁 얼어붙어 있습니다. 진정한 봄이 찾아오기를 기대해 봅니다. 오늘 함께해 주셔서 감사.

이상돈 > 네, 감사합니다.





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